Συνοπτικός οδηγός για τα Προγράμματα FMS, FMF και EDA

Στις 30 Ιουλίου 2014 εγκρίθηκε από την αρμόδια Επιτροπή της Βουλής η δωρεάν παραχώρηση 320 φορτηγών οχημάτων HEMMT από τα αμερικανικά πλεονάσματα (EDA) για τις ανάγκες του Ελληνικού Στρατού. Το πρόγραμμα δεν υλοποιείται λόγω αδυναμίας κάλυψης του κόστους μεταφοράς ύψους €8,5 εκατ.

Οι ΗΠΑ αποτελούν διαχρονικά τη χώρα προέλευσης σημαντικών κύριων οπλικών συστημάτων των Ελληνικών Ενόπλων Δυνάμεων.


Έχει ιδιαίτερο ενδιαφέρον συνεπώς, να κατανοήσουμε τις σχετικές διακρατικές διαδικασίες και παραμέτρους προμηθειών και συγκεκριμένα το πρόγραμμα FMS (Foreign Military Sales), τη χρηματοδότηση FMF (Foreign Military Financing), το πρόγραμμα EDA (Excess Defense Articles) και το πως αυτά αλληλεπιδρούν.


Έχοντας αναφερθεί σε προηγούμενο άρθρο μας στο πρόγραμμα FMS για παροχή ανταλλακτικών και υπηρεσιών υποστήριξης μετά την πώληση, θα επικεντρωθούμε στη παρούσα ανάρτηση στην περίπτωση της αρχικής πώλησης ενός οπλικού συστήματος, χωρίς βέβαια να φιλοδοξούμε να καλύψουμε στον περιορισμένο χώρο ένός άρθρου όλες τις παραμέτρους των παραπάνω προγραμμάτων.


FMS: Το FMS είναι ένα πρόγραμμα διακρατικής (goverment-to-goverment) μεταβίβασης και πώλησης οπλικών συστημάτων κατασκευής/προέλευσης από τις ΗΠΑ. 


Εποπτεύεται από την Υπηρεσίας Συνεργασίας Ασφαλείας του υπουργείου Άμυνας (Defence Security Cooperation Agency: DSCA) των ΗΠΑ στην οποία και έχουν εκχωρηθεί οι σχετικές αρμοδιότητες από τον Πρόεδρο των ΗΠΑ.


Μέσω του προγράμματος FMS, γίνεται χρήση της υποδομής, του προσωπικού και των διαδικασιών προμηθειών των Ενόπλων Δυνάμεων των ΗΠΑ, προκειμένου να γίνει η διαχείριση και η εκτέλεση της προμήθειας επ’ ωφέλεια του ξένου κράτους.


Μια προμήθεια FMS ξεκινά με την αποστολή ενός αιτήματος προσφοράς (Letter of Request: LOR) στην αρμόδια υπηρεσία της DSCA (Implementing Agency IA/DSCA).
 Το LOR δεν είναι υποχρεωτικό να έχει τυποποιημένη μορφή.

Μπορεί να είναι μια απλή γενική επιστολή ή ένα εξειδικευμένο και αναλυτικό αίτημα.

 Ανάλογα με το περιεχόμενο του LOR, η απάντηση θα έχει είτε τη μορφή P&A (Pricing and Availability), δηλαδή μια γενική ενημέρωση για τη τρέχουσα τιμή και διαθεσιμότητα του ζητούμενου οπλικού συστήματος, είτε τη μορφή LOA (Letter of Offer and Acceptance), δηλαδή ένας πλήρες και έτοιμο προς υπογραφή διακρατικό σχέδιο σύμβασης προμήθειας.


Στις περισσότερες περιπτώσεις, στο LOA συμπεριλαμβάνεται ο συνοδευτικός εξοπλισμός και οι απαιτούμενες υπηρεσίες αρχικής υποστήριξης (Total Package Approach – TPA). Σημειώνεται ότι προτού αποσταλεί ένα LOA, οφείλει πρώτα να λάβει τη σχετική έγκριση από το Κογκρέσο των ΗΠΑ.


Η πληρωμή μιας προμήθειας FMS κανονικά πραγματοποιείται στο σύνολό της με την υπογραφή του LOA. 


Συνήθως όμως, σε περιπτώσεις κρατών που ανήκουν στο ΝΑΤΟ, υπάρχει μια διαχρονική συνεργασία και η αποπληρωμή γίνεται με εθνικούς πόρους και όχι μέσω FMF (βλ. παρακάτω), το χρονοδιάγραμμα πληρωμών περιλαμβάνει μια προκαταβολή και εν συνεχεία σταδιακές πληρωμές με την εξέλιξη του προγράμματος και τις παραδόσεις.

Σε κάθε περίπτωση, δεν επιτρέπεται η μετακύλιση πληρωμών μετά την παράδοση ενώ οι πληρωμές είναι αποκλειστικά σε δολάρια ΗΠΑ (USD).

Το πρόγραμμα FMS παρέχει κάποια σημαντικά πλεονεκτήματα, όπως:

• Τυποποιημένη και λειτουργική διαδικασία προμήθειας με συνεπακόλουθη εξοικονόμηση χρόνου σε σχέση με τη διενέργεια ενός διεθνούς διαγωνισμού.

• Δυνατότητα συνδυασμού της προμήθειας, εφόσον είναι εφικτό, με αντίστοιχες των Ενόπλων Δυνάμεων των ΗΠΑ με αποτέλεσμα μείωση του κόστους και του χρόνου παράδοσης.

• Ευκολία διαχείρισης καθώς σε ένα LOA μπορεί να συμπεριληφθεί το σύνολο των υπό προμήθεια υλικών και υπηρεσιών ακόμα κι αν αυτά προέρχονται από διαφορετικούς κατασκευαστές ή ακόμα και από τις ίδιες τις ΕΔ των ΗΠΑ (π.χ. εκπαίδευση).

• Ο έλεγχος ποιότητας και η παρακολούθηση της ομαλής εκτέλεσης της προμήθειας, πραγματοποιείται με τις υψηλού επιπέδου διαδικασίες των τμημάτων προμηθειών του Υπουργείο Άμυνας των ΗΠΑ.

Παράλληλα όμως, παρουσιάζει και αξιοσημείωτα μειονεκτήματα σε σύγκριση με μια απ’ ευθείας εμπορική συμφωνία με τον κατασκευαστή, όπως:

• Οι τιμές του LOA δεν είναι σταθερές αλλά προϋπολογιστικές, ενδέχεται να μεταβληθούν στην πορεία εκτέλεσης της προμήθειας και δεν υπάρχει ρήτρα not-to-exceed.

 Καθώς απαγορεύεται ρητά η απορρόφηση του ενδεχόμενου επιπλέον κόστους από την Αμερικανική Κυβέρνηση, σε μια τέτοια περίπτωση η χώρα που προμηθεύεται το υλικό είναι υποχρεωμένη είτε να δεχτεί την αύξηση του τιμήματος, είτε να περιορίσει, εφόσον είναι ακόμα εφικτό, την λίστα παραδοτέων. Συνήθως πάντως, οι προμήθειες δεν υπερβαίνουν το αρχικά προϋπολογισμένο ποσό.

• Οι τιμές των υλικών/υπηρεσιών επιβαρύνονται με 2,5% διαχειριστικό κόστος.

• Οι προμήθειες FMS δεν προβλέπουν έκδοση και παράδοση κανενός είδους εγγυητικής επιστολής προκαταβολής, καλής εκτέλεσης και καλής λειτουργίας.

• Οι προμήθειες FMS διέπονται αποκλειστικά και μόνο από το Αμερικανικό Δίκαιο χωρίς δικαίωμα προσφυγής σε διεθνή διαιτησία.

• Σε περίπτωση καθυστέρησης της παράδοσης δεν υπάρχουν σχετικές ρήτρες.

• Στο LOA δεν μπορεί να συμπεριληφθεί ως ρητή συμβατική υποχρέωση το ποσοστό ΕΠΑ (Ελληνική Προστιθέμενη Αξία) της προμήθειας.

• Περιλαμβάνουν ρητή αποποίηση κάθε νομικής ευθύνης (liability) της αμερικανικής πλευράς. Γενικά, οι προμήθειες FMS συνοδεύονται από συγκεκριμένους, μη διαπραγματεύσιμους, γενικούς όρους προμηθειών οι οποίοι καθώς έχουν συνταχθεί μονομερώς από την DSCA, εξασφαλίζουν πρωτίστως αν όχι αποκλειστικά τα συμφέροντα της αμερικανικής πλευράς.

Για το λόγο αυτό είναι πρακτικά αδύνατη η σύγκριση τιμών με προσφορές παρόμοιων υλικών εκτός πλαισίου FMS ενώ αντίστοιχα είναι αδύνατο ένα LOA να συμπεριληφθεί και ληφθεί υπόψη σε έναν διεθνή διαγωνισμό.

Συχνά αναφέρεται ως πλεονέκτημα των FMS ότι δεν υπάρχουν μεσάζοντες και παράνομες πληρωμές. 

Πράγματι, στο LOA απαγορεύεται να συμπεριληφθεί οποιαδήποτε επιπρόσθετη αμοιβή για διαμεσολάβηση ή προμήθεια πώλησης, ενώ υπάρχουν αυστηρές διατάξεις για παράνομες πληρωμές. Βέβαια, παρόμοιες προβλέψεις υπάρχουν σε όλες τις αμυντικές εμπορικές συμβάσεις, των χωρών της ΕΕ τουλάχιστον.

Το Ελληνικό Δίκαιο και ο σχετικός Νόμος περί προμηθειών απαγορεύει επίσης ρητά όχι μόνο την οποιαδήποτε επιπρόσθετη αμοιβή διαμεσολάβησης αλλά γενικά τη χρήση οποιουδήποτε ενδιάμεσου ή μεσάζοντα κατά τη διαδικασία σύναψης και εκτέλεσης της σύμβασης.

Πρακτικά όμως οι παραπάνω διατάξεις, τόσο στην περίπτωση των FMS όσο και των εμπορικών συμβάσεων, απαγορεύουν αλλά δεν μπορούν να αποτρέψουν την καταβολή μιας παράνομης πληρωμής μέσα από παράπλευρες συμβάσεις και τρόπους.

FMF: Το πρόγραμμα FMF υλοποιεί τις αποφάσεις της Αμερικανικής Κυβέρνησης για την χρηματοδοτική υποστήριξη μιας ξένης χώρας προκειμένου να προβεί σε προμήθεια στρατιωτικού εξοπλισμού από τις ΗΠΑ.

 Η υποστήριξη μπορεί να έχει είτε τη μορφή δανείου είτε τη μορφή δωρεάς, με στόχο την κάλυψη μέρους ή του συνόλου του κόστους της προμήθειας.


Το FMF παρέχεται ως ένα συνολικό ποσό, με συγκεκριμένη, εκτενή, χρονική διαθεσιμότητα, το οποίο η δικαιούχος χώρα μπορεί να χρησιμοποιήσει όποτε και όπου κρίνει απαραίτητο για να καλύψει τις διάφορες ανάγκες της σε αμυντικό εξοπλισμό προέλευσης ΗΠΑ (σ.σ. η περίπτωση του Ισραήλ αποτελεί εξαίρεση).

 Συνήθως, η χρονική διάρκεια των FMF δανείων είναι μικρότερη των δέκα ετών, υπάρχει όμως η δυνατότητα αναχρηματοδότησης μέσω νέων FMF. Η διαχείριση και διάθεση των FMF γίνεται αποκλειστικά σε συνεργασία με αμερικανικές τράπεζες.

Χαρακτηριστικό παράδειγμα FMF δανειακού προγράμματος είναι αυτό που εγκρίθηκε για το Ιράκ το 2016, συνολικού ύψους $2.7 δις ενώ αντίστοιχα παράδειγμα FMF δωρεάς είναι η πρόβλεψη διάθεσης $38 δις στο Ισραήλ στο διάστημα 2019-2028.

Κράτη-αποδέκτες αμερικανικής στρατιωτικής βοήθειας. Από το 2019, το Ισραήλ θα λαμβάνει στρατιωτική βοήθεια ύψους $3,8 δισ. ετησίως για περίοδο 10 ετών, ποσό σημαντικά υψηλότερο από τα $3,1 δισ. της ισχύουσας συμφωνίας.

Συχνά το FMF συγχέεται με το FMS, πρόκειται όμως για δύο διαφορετικά προγράμματα τα οποία μπορούν να βρουν ανεξάρτητη εφαρμογή και δεν είναι απαραίτητο να συνυπάρχουν. 

Συγκεκριμένα, μια προμήθεια FMS μπορεί να αποπληρωθεί αποκλειστικά με εθνικούς πόρους του κράτους που προμηθεύεται τον εξοπλισμό ενώ αντίστοιχα, κεφάλαια FMF μπορούν να χρηματοδοτήσουν μια προμήθεια που υλοποιείται με απ’ ευθείας εμπορική σύμβαση με τον κατασκευαστή (Direct Commercial Sales – DCS), χωρίς δηλαδή χρήση FMS.


Παραδείγματα προμήθειας FMS που αποπληρώνονται αποκλειστικά από εθνικούς πόρους είναι το πρόγραμμα αναβάθμισης των ΑΦΝΣ P-3B Orion του Πολεμικού Ναυτικού και το πρόγραμμα της πρόσφατης προμήθειας των ελικοπτέρων CH-47D Chinook από την Αεροπορία Στρατού, καθώς η Ελλάδα έχει σταματήσει εδώ και αρκετά χρόνια να λαμβάνει υποστήριξη FMF οποιουδήποτε τύπου.


EDA: Μέσω του προγράμματος Πλεοναζόντων Ειδών Άμυνας (Excess Defense Articles: EDA), πραγματοποιείται η διάθεση, σε συμμαχικές και φιλικές χώρες, μεταχειρισμένου εξοπλισμού των Ενόπλων Δυνάμεων και της Ακτοφυλακής των ΗΠΑ, που έχει κριθεί πλεονασματικός και έχει αποσυρθεί.


 Η μεταβίβαση του εξοπλισμού μπορεί να είτε με μειωμένο ή συμβολικό κόστος (50% έως 5% της αρχικής αξίας) είτε δωρεάν, ανάλογα με την ηλικία και την κατάσταση του υλικού.


Σε όλες τις περιπτώσεις, ο εξοπλισμός προσφέρεται αποκλειστικά και μόνο σε καθεστώς “as is, where is” δηλαδή στην κατάσταση που έχει και παραδοτέος στον χώρο αποθήκευσης. 


Η αγορά του εξοπλισμού, εφόσον δεν προσφέρεται δωρεάν, η ανακατασκευή του ή/και η αναβάθμισή του μπορούν να πραγματοποιηθούν μέσω FMS και να χρηματοδοτηθούν με FMF, εφόσον υπάρχουν διαθέσιμες πιστώσεις.


Το κόστος συσκευασίας και μεταφοράς (Packing, Crating, Handling, and Transportation – PCH&T) καλύπτεται αποκλειστικά από εθνικούς πόρους της χώρας αποδέκτη του εξοπλισμού. 


Τα τελευταία χρόνια η χώρας μας έχει γίνει αποδέκτης υλικού EDA (π.χ. οχήματα οικογένειας M113, ατρακτίδια LANTIRN, αφη T-2C) αν και υπάρχουν πολλές περιπτώσεις που σχετικά αιτήματα έχουν εγκριθεί από τις ΗΠΑ αλλά δεν παραλαμβάνονται τελικά από την Ελλάδα λόγω κυρίως αδυναμίας κάλυψης του κόστους ανακατασκευής ή/και μεταφοράς (εκτοξευτές MLRS, οχήματα ΗΕΜΜΤ).

πηγη